融资担保的生存空间与使命方向完善中小微 [复制链接]

3月29日，中国人民银行研究局课题组发布《完善中小微企业融资制度问题研究》。课题分析了中小微企业融资存在的结构性问题，并提出政策建议，其中多处提及融资担保。

人行是国家最重要的宏观调控部门之一，处于我国金融体系的核心地位。从课题组成员看，王信是人行研究局局长，雷曜是人行总行金融研究所副所长，都是重量级金融专家。本课题可以说是一篇非常重要的文章。

本文尝试从融资担保的视角做一个简要解读。为方便鉴别，原文内容一律使用引号。

一、关于融资担保的生存空间

融资担保行业有个永恒的问题，那就是存在的必要性，能存在多久？是否会短时期退出历史舞台？融资担保的价值在何方？

课题一开篇就解决了上述问题。“中小微企业融资难、融资贵问题是世界性难题。”“中小微企业融资难融资贵问题具有长期性与必然性。”中小微企业融资难融资贵问题的长期性与必然性，决定了融资担保存在的长期性与必然性，也决定了融资担保的价值与使命所在，融资担保天生就是帮助弱势的中小微企业解决融资难融资贵问题的。

关于中小微企业融资难、融资贵问题的长期性与必然性。课题也做了深刻阐释，这些内容有利于担保机构认清自己的使命和责任。“中小微企业融资难的根本原因在于其存在天然的弱质性，主要表现为发展不确定、信息不对称和规模不经济。”

“一是发展不确定提高了中小微企业融资风险溢价。中小微企业大多处于产业链末端，市场进入门槛低，竞争激烈，在产能过剩情况下，对外部环境变化的抵御能力较低，包括新冠肺炎疫情在内的冲击对小微企业影响更显著。

“二是信息不对称降低了中小微企业融资可得性。……小微企业财务信息不够标准和透明，公开披露的财务信息有限，银行难以准确评价小微企业的信用、前景以及资金使用效益，对小微企业的贷款更谨慎。

“三是规模不经济增加了中小微企业融资成本。小微企业经营灵活多变，融资需求呈现出规模小、频度高、时间急的特点。这使得银行尽职调查和事后监控的操作成本上升，虽然可以通过提高利率在一定程度上加以弥补，但也会导致小微企业融资成本上升，并可能产生逆向选择和道德风险。另一方面，小微企业由于自有资本和商誉价值不高，破产成本较低，更易产生破产逃债的道德风险。”

二、融资担保在央行专家笔下的地位——融资担保是解决中小微企业融资难融资贵问题的核心与关键

课题结构简洁明了，三大部分内容，中小微企业融资问题剖析；中小微企业融资制度建设的国内外经验；政策建议。我们从其文字表述看看，在央行最高级别学者眼中，融资担保是什么样的地位。

“我国中小微企业融资制度存在的主要问题。一是间接融资方面，中小微企业的信用类和中长期类贷款保障机制不完善，导致其占比较低。……二是金融服务供给方面，一些中小银行偏离主责主业，未能有效服务中小微企业的融资需求。……三是融资风险分担方面，融资担保、抵质押品管理等体制机制还不健全。……四是直接融资方面，股权和债券融资对高科技中小微企业的融资支持力度有待加强。……五是金融科技赋能方面，商业银行数字化经营能力有待提升，数据要素应用亟待规范。”在五个方面的问题中，融资担保作为融资风险分担方面问题的内容是在第三位。

“中小微企业融资制度建设的国内外经验。……（一）中小银行培育的国内外经验……（二）融资担保制度建设的国际经验……（三）直接融资制度建设的国际经验……（四）金融科技赋能的国际经验……”课题在对国内外经验的对比分析中，融资担保在第二位。

“政策建议。……一是建立完善激励约束相容的中小银行培育机制。……二是完善融资担保制度。……三是完善直接融资制度。……四是强化金融科技支撑体系。……五是构建政策支持长效机制。”在课题提出的五个方面建议中，融资担保在第二位。

由上可见，在央行专家看来，融资担保在中小微企业融资这个大课题中，居于比直接融资、金融科技支撑更靠前位置，仅次于银行培育，解决中小微企业融资难融资贵问题，融资担保比直接融资制度、金融科技、政策直接支持更加重要。这说明央行对融资担保的功能作用及重要性有着深刻全面的认识与理解。

再往深里探讨，就存在问题（五个问题）来讲，无论是间接融资还是金融服务供给方面的问题，如果融资担保能够充分发挥作用，这些问题也许就不存在了。就政策建议（五个建议）来讲，无论是中小银行培育、完善直接融资制度还是构建政策长效机制，如果没有融资担保的深度参与和功能发挥，这些建议可能一项都难以落实，因为这些建议的措施都难以从根本上改变中小微企业“天然的弱质性”，只有融资担保的增信、分险才能实质上改变中小微企业“天然的弱质性”，为其获取间接融资或直接融资提供支持和力量。融资担保做好了，功能发挥充分了，深入参与到位了，其他政策建议就可以顺利实施，中小微企业融资所存在一系列问题就将迎刃而解。融资担保，是解决中小微企业融资难融资贵问题的核心与关键。

三、融资担保存在的主要问题

课题在分析中小微企业融资制度存在问题时，将融资担保放在融资风险分担方面提及。

“三是融资风险分担方面，融资担保、抵质押品管理等体制机制还不健全。融资担保业务的整体覆盖面和杠杆放大效率不高，对中小微企业的融资支持力度有待提升。国内抵质押品管理机制还不顺畅，如应收账款融资面临棘手的确权问题，在应收账款融资服务平台上，实际登记的应收账款经债务人确认的比例仅略超20%，制约了后续的抵质押融资配套服务。”

课题对融资担保存在的问题虽然只有一句话，但点的很准，表述也非常到位。一是整体覆盖面不高；二是杠杆放大效率不高。这是我国融资担保存在的最明显问题，是直接决定融资担保价值实现程度和使命是否履行的问题。

但课题明显欠缺的是，这两个问题无数据支撑。如果能够增加数据支撑的数据，该段内容将更加有血有肉了。如增加担保类融资占中小微企业全部融资的比重等，可支撑融资担保覆盖面不高的问题；增加全国融资担保平均放大倍数，可支撑融资担保杠杆放大效率不高的问题。也许是数据有点悲观，不便于提供？

三、融资担保制度建设的国内外经验——中国在不断超越

“我国在融资担保和直接融资制度方面尚与国外先进者存在较大差距。”“融资担保制度建设的国际经验。构建完善信用担保体系对于解决中小微企业融资难问题至关重要。国际经验表明，发达国家中小微企业融资约束弱与其相对完善的信用担保体系息息相关，具体包括担保立法、政策导向、资金支持及风险管理等各个方面内容。如美国年的《小企业法》首先对信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等内容进行了明确规定，其后相继构建起全国、区域和社区三个层次的担保体系，分别由小企业管理局（核心的贷款担保项目为7（a）贷款和贷款）、州政府（如年金融危机后实施的小企业信贷支持计划）和社区机构（如社区内小企业发展中心、社区开发公司、微型贷款公司等）负责实施担保职能，特别是小企业管理局通过构建完善银政企风险共担、担保贷款二级市场流动等机制，基本实现了商业化可持续运营。”

这部分内容属整个课题中较为薄弱的内容。国外经验只提及美国三层担保体系，且未对我国担保体系现状进行分析。实际上，近年来特别是国家融担基金组建以来，我国在担保立法、政策导向、资金支持及风险管理方面，已经取得突破性进展，并已构建起担保三层组织体系。

可以说，我国目前的担保体系已超越了美国。超越美国的核心地方在与市场化运作，美国三层担保体系是小企业管理局、州政府和社区机构，基本属政府包揽式，由政府直接干预和参与，这其实是低效的，是没有杠杆放大效应的，“商业化可持续运营”恐怕是存疑的。而我国，多数是政府不直接参与分险，交由市场化运作，在担保机构代偿或补偿后，财政再为担保机构提供补偿。这可以发挥担保机构的杠杆放大作用，同时避免市场风险直接传导给政府。

也许，课题组受各方面所限，未对近年来我国融资担保情况有全面深入的掌握？

当然，课题中提到美国的担保贷款二级市场流动机制，这对我国担保行业，是一个值得探讨的新课题。

四、完善融资担保制度的建议

“完善善融资担保制度。进一步完善我国‘一体两翼四层’担保体系的联动机制，完善不同层级和不同类型担保机构之间的联保、分保及再保等机制安排。发挥财政资金的正向激励作用，构建完善政府性担保机构的资本金补充长效机制，扩大担保业务覆盖和融资杠杆效应。完善政府性担保机构的考核机制，适当提高担保代偿率等风险容忍度。健全银行、担保机构和企业不同市场主体之间，中央、省、市县不同层级之间的风险分担机制。”

虽然只有短短一段话，但从四个方面提出建议，基本契合我国融资担保现在的需求和现状。

一是体系建设。“一体两翼四层”的提法很多年没有提了，是要重新提出来，还是不了解目前的担保组织体系？从网上搜索信息看，“一体两翼四层”是年，国家发改委中小企业司有关负责人在杭州举行的“中国建设银行中小企业金融服务论坛”上提出的：“一体”指模式主体，强调“多元化资金、市场化运作、企业化管理、绩优者扶持”；“两翼”指商业化担保和民间互助担保作为必要补充，包括农业担保机构；“四层”指中央、省（市、区）、地市、县（市）四级担保机构。是否可解释为？“一体”是以政府性融资担保为主体，“两翼”是以商业化担保、民间互助担保为辅助，“四层”是国家融担基金、省级担保（再担保）、市级担保、县级担保为架构。但不管怎么分析，说明在国家层面，央行、财政、工信、银保监，还未就担保体系形成统一明确定型的共识，在实际操作中，担保体系依然是纷纭复杂的。对我国融资担保的顶层设计还需要加强。

二是财政激励。财政对融资担保的扶持，核心目标是提高融资担保的覆盖面和杠杆放大倍数。未实现这个目标的财政扶持，是无效的财政扶持，也是财政资金的浪费。

三是考核机制。其实对政府性融资担保机构的考核，已出台明确的绩效评价指引，政府性融资担保机构不以营利为目的已法定化。我国融资担保目前的问题，基本上已不是政府提高风险容忍度的问题，而是优质担保机构过份爱惜自身羽毛、过分压低代偿率、不肯适当放松风险敞口的问题。这对担保机构自身来说，是风控严密的表现，有利于自身，但对政策导向来说是违背的，对提高融资担保覆盖面来说是不利的，实质结果是阻碍了国家融资担保政策的执行，阻碍了弱势群体的融资通道。只有风险敞口适当打开，才能让更多的弱势中小微企业入门，从而获得以前难以获得的担保融资。一点都没有代偿的担保机构，不过是独善其身的小善；而尽量放宽风险敞口、以自身最高可承受的代偿为中小微企业赢得担保融资的担保机构，才是兼济天下的大善。

四是关于分险机制。目前，担保体系并不缺乏分险主体，有的省市已形成担保体系四层分险，如加上银行、政府，分险主体反而过多了。甚至有的地方政府直接参与大比例分险，导致担保机构因分险比例过低，而难以享受到省再担保和国家融担基金的分险，这些地方政府无疑是无知的、短视的，至少相关领导是不了解金融、不懂得融资担保杠杆效应、不努力争取上级支持的。

现在存在的问题是，一方面，部分担保机构因风控过严、过分反担保、代偿极低而不愿国担基金、省再担保参与分险，因发生代偿概率极低或代偿后能够全额追回，不必向国担基金、省再担保缴纳保费（即使再低）；另一方面，大量担保机构风控过松、管理不善、代偿率太高，想与国担基金、省再担保合作，但因条件不具备而无法纳入。这两个极端对立的情形，也决定了下一步担保行业的重点工作方向，一方面是通过政策倒逼优质担保机构提高代偿率，以更好地发挥杠杆作用，牺牲一部分小我，成就解决中小微企业融资问题的大我；另一方面是规范弱质担保机构管理，提高其运营能力，降低其代偿率，尽快纳入统一的多层体系。

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