年5月21日，中国银保监会集中处罚了5家金融机构违法违规行为，涉及到的违法违规事项众多，其中给人印象深刻的是，有4家银行的处罚事项涉及到了土地储备项目，我们对此整理如下：
上述四项处罚内容十分明确的针对了土地储备项目，也再次体现了我国金融监管机构对于土地储备项目融资行为的严格管控。
01上述受处罚的土地储备项目融资的类型分析
银保监会的处罚内容中包含了多种对违规融资行为的描述，例如“理财资金违规用于土地储备项目”“违规发放土地储备贷款”“违规向土地储备项目提供融资”等。尽管我们暂未看到每一个被处罚的具体行为，但是，从上述表达术语中我们可以初步分析出以下典型的违规土地储备融资模式：
一是违规发放土地储备贷款的形式。由于我国从年开始，土地储备贷款就已经终结（具体的我们在后面阐述），因此，可以判断在现阶段银行通常不可能继续以“土地储备贷款”为项目名义来提供贷款，而是采用变通方式实施，即，表面上看以其他项目名义立项，但是项目内容中实质上就是土地储备的内容（即实质上绝大部分为征地拆迁、通平和土地整理等）。
二是违规以资管产品形式变相为土地储备项目融资形式。即，银保监会处罚内容中所阐述的“理财资金违规用于土地储备项目”。银行理财资金最终通常以信托计划、资管计划等形式体现，而涉及到具体的融资模式则可能多种多样，可能包括名股实债、信托贷款、银行委托贷款等形式，但不管何种形式，由于土地储备资金来源的限制（我们将在后面阐述），项目包装也同样如前述一所述，应该不是以“土地储备项目”名义呈现出来。
当然，除了上述两种形式外，实践中仍然可能有其他银行资金变相给土地储备项目进行违规融资的模式。银保监会在处罚决定中提到的“违规向土地储备项目提供融资”，既不同于发放贷款的表述，也不同于理财资金的表述，似乎就是有此意味。当然，我们并非是为了探究何种具体模式，本文核心想表达的是，我国监管部门的行政处罚，鲜明的表达了这样一个态度：对于土地储备融资，各金融机构要继续严格按照财政部等有关政策法规要求执行，切勿存在侥幸心理，违者必罚之。
02简要阐述土地储备项目融资的现行规定
年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔〕4号）在土地储备融资领域是一个分水岭式的关键性文件。财综4号文中明确提出了“自年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”自此，我国土地储备的银行贷款模式寿终正寝。
到了年，《土地储备资金财务管理办法》（财综〔〕8号）的出台，更是对土地储备项目的资金来源进行了明确规定，即“土地储备资金来源于下列渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。”由上可以看出，国家对于土地储备资金的来源已经做了严格的限制，即全部来自于财政资金，如果融资则只能是政府发行债券的形式，从而进一步排除了包括银行贷款在内的各种融资模式。
从现实中看，土地储备项目融资的严控，给各地的土地开发造成了极为重要的影响，各地都在绞尽脑汁创新各种投融资模式来实现土地储备的本质目的。而自然资源部也显然感受到了这种市场的急迫性，并于今年3月15日发出了《关于土地储备有关事项答复意见的函》，其中明确提出了“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。但是，在我国严格禁止隐性债务发生的政策背景下，其实施的艰难是可想而知的。
03银保监会行政处罚带来的影响
本次对四家银行所做出违规土地储备融资的行政处罚，并非仅是对该四家银行单独的处罚，更是很明显具有了“杀一儆百”的警示作用，四家银行涵盖了大型国有银行、大型股份制银行、居于前列的城商行，在我国当前的银行体系中是一个非常具有代表性的组合，体现了我国监管机构对银行体系的全覆盖式、无差别式的监管力度。同时，我们在第一部分也阐述过，上述被处罚的土地储备项目，应该都不是单纯的以“土地储备项目”名义进行的立项和融资，必然经过了一定程度的包装，但监管机构的处罚显然也是明确的释放了一个信号：对土地储备违规融资的处罚采用的是形式重于实质的原则，并不是说不以“土地储备项目”立项，就不被认定为土地储备项目。
因此，此次行政处罚，将必然促使金融机构对各自的风控体系做出更加完整和严格的规范，尤其对于以征地拆迁、通平和基础设施建设为主的项目而言，未来的审批将更加严格。我们可以预见到，若仅靠或者最主要的收益来自于土地出让金的项目而言，其合规性和落地性将会受到越来越大的挑战。这种通过金融机构的倒逼机制，进一步促进市场中相关主体放弃单靠土地出让金还款的简单思维，使项目更加的处于合理性和客观性，从而真正体现国家实现投资应与项目收益相匹配，而避免财政单一兜底的宏观调控。同时，也将必然促进各地在开展此类项目时，更加注重将有收益的经营性项目与没有收益的（尤其包含征地拆迁、通平和土地整理）项目的综合打包。片区综合开发的经营理念，将在各地得到更为广泛的应用。这样一方面，促进了项目的合规性，最大限度的防止了隐性债务的发生；但另一方面，也无疑增加了项目的落地难度，更加的体现了项目的包装和投融资模式的专业性。
此外，片区综合开发项目面临地域范围广、投资规模大、建设周期长、涉及政策多、子项目多而杂、专业性较强、参与主体众多等特点。片区开发的前期预备工作量不少，比如需要制定《片区开发项目资金自求平衡管理办法》《区域土地整理资金管理办法》等一系列文件。金融机构与片区开发项目之间最大的业务障碍就是地方政府隐性债务的边界、存量隐性债务化解、新增债务合规问题。地方政府、城投平台、建设单位、民营企业、金融机构之间在‘投融建管退’展业中又有很多需要合理统筹的工作、责权利分配、合规投融资、风险管理。
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作者：林晓东，大成律师事务所律师，中国经济体制改革研究会理事、中国投资协会项目投融资委员会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。
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