前言
自年初农发行开展首笔PPP业务以来，PPP模式逐渐成为农发行中长期贷款业务创新的主要模式之一。至年9月末，农发行已审批PPP项目多个，审批金额超过亿元。与传统贷款模式不同，PPP项目贷款规模大、建设运营周期长、利益相关方多且关系复杂，综合面临各种风险。
一、农发行PPP项目存在的主要风险
（一）政策风险。
政策风险是PPP项目贷款面临的首要风险。一是相关法律法规不健全。目前，我国PPP业务仍以PPP操作流程、PPP合同指南等政策文件指导为主，国家还没有出台PPP权威法律法规。使得不同利益方对政策的解读可能出现偏差，导致PPP项目操作存在瑕疵或不规范情况，继而引发“蝴蝶效应”。在政策制度完善过程中，也会导致项目的合法性、产品/服务收费、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至导致项目的中止和失败。
二是部分地区财政支出责任超过预警线。财金〔〕10号文件强调，要防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务；确保年度本级全部PPP项目财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。实际上，部分地区财政支出已接近甚至超过预警线，如果包括所有的政府显性和隐性债务，超过预警线的比例更高。
三是个别项目仍存在退库风险。国家已出台政策文件，加大对政府债务及隐性债务的清理，审慎开展政府全额付费类项目，规范PPP管理。财政部已对个PPP项目实施退库处理。而农发行政府全额付费类项目比例很高，年新审批的PPP项目中该比例在50%左右。随着相关政策的完善和力度加大，可能会对农发行已支持或拟支持的PPP项目造成影响。
（二）信用风险。
一是互信不足风险。PPP的关键和核心是形成政府部门与社会资本“利益共享、风险共担”的长期合作关系。但从实际情况看，地方政府的市场平等主体意识、长期合作意识等有待进一步加强。二是县级PPP项目比例较高。农发行审批的PPP项目中，县级项目比例约占三分之二。县级政府财力原本就相对脆弱，易受宏观经济和政策调整的影响，当前大力清理和化解地方政府隐形债务风险，又进一步增加了其违约概率。三是政府支出责任稳定性风险。由于农发行PPP项目大多为政府全额付费和政府可行性缺口补助项目，在长达15-25年的贷款期限内，如果出现政策调整、“新官不理旧账”、财政收入下滑或者“支出超过10%限制”等情况，政府付费和可行性缺口补助存在一定的不确定性。四是第一与第二还款来源重合风险。
目前在国有资本不敢担保、项目股东不愿担保、地方举债过度导致担保能力不足等大环境下，多数PPP信贷项目都以合同项下应收账款质押作为仅有的担保措施。年1-3季度，总行审查的8个PPP项目中，有7个项目都仅以PPP合同项下应收账款质押担保。如果项目出现未按期完工、绩效考核不合格、运营效果和收入实现不理想等情况，都可能导致第一还款来源与第二还款来源同时出现风险。五是社会资本方集团客户授信集中度高。从PPP社会资本方构成看，中建、中铁、中交以及省属大型建筑类企业是参与PPP项目的主力军，但是建筑类企业难以很好地承担PPP项目后期的运营管理责任。而且这类集团关联企业众多，存在集团客户授信风险。个别集团PPP规模扩张迅速，外部融资压力较大。
（三）市场与流动性风险。
一是银行介入项目滞后的风险。在PPP运作中，政府、社会资本方主要通过PPP合同和框架性协议条款安排，明确风险分担机制。由于银行作为融资人参与PPP项目的滞后性，有可能承担了更多的市场风险。二是期限错配。PPP项目的合作期限一般都较长，有的达到25年以上，农发行的信贷政策在贷款期限上还不能完全匹配。而且，农发行的资金主要来源于发债，债券期限集中在1、3、5年期，存在期限错配的风险。三是议价能力不足。农发行发债为主的融资结构使得资金成本较高。而参与PPP项目的社会资本方相比于传统承贷企业拥有更强的议价能力，往往通过多家银行对比谈判，向农发行提出降低项目资本金比例、贷款基准利率下浮等要求。如经营行在营销PPP贷款产品时没有精心测算、没有在综合收益上作文章，就有可能导致项目贷款整体亏损，不能实现农发行财务可持续。
（四）操作风险。
一是政策制度执行不到位。PPP项目贷款金额较大，银行为了防止贷款挪用，一般会与项目公司及政府签订《项目监管协议》，对借款人实施专户管理，按照合同、监管协议及银行有关规定使用信贷资金。但在项目实施过程中，由于信息不对称等原因，容易出现未能严格按照政策规定操作以及未按规定用途使用信贷资金的情况。二是法律风险。PPP项目合同体系是否完善，关系到SPV是否有权通过在相关资产和权益上设定抵质押担保方式获得项目融资，是否有权通过转让项目公司股份以及处置项目资产或权益实现债权，直接关系到银行信贷资产的保障程度。又如合同项下应收账款质押是PPP项目普遍采用的担保方式，但现行法律制度层面上还存在对收费权内涵、可质押种类、质权实现途径等规定不明的问题，医院收费权、公立学校收费权等能否用于质押，既缺少制度依据，又在司法实践中存在一定争议，具有潜在风险。
二、对支持PPP项目的几点建议
（一）加强农发行与政府、社会资本方的协同发展。
连续多年中央一号文件聚焦“三农”，乡村振兴战略的实施，为农业农村PPP业务开辟了蓝海。PPP模式在农村基础设施建设、土地修复、生态环境治理、农村养老和保障房等领域大有可为，但必须统筹考虑PPP模式的经济外部性，解决农业农村PPP项目投资大、周期长、回报低而缺乏社会资本参与问题，充分发挥农发行与政府、社会资本方在整个PPP项目运营过程中的协同作用，形成“利益共享、风险共担、多方共赢”机制。
（二）全面评估政府财政负担能力。
一是对地方财政能力的评估。要认真开展对地方财政能力的评估，清晰识别、测算政府在PPP合同项下全部承担多少支付义务，确保预算支出能力足够、责任合规。对财政承受能力不足的，要审慎支持。二是对入库项目开展财政风险评估。财政部PPP项目库中的项目，都已经过物有所值评价和财政承受能力论证。但这主要是从政府角度开展的，还需要按照银行的规律特点对入库项目开展营销、准入前的风险评估，明确政府承担支付义务的费用来源和支出的专项特征，建立财政支付特别账户，支付期限和金额要与农发行还款期限相匹配等。
（三）优选项目和企业。
一是在项目选择上，要聚焦农业农村基础设施补短板工作要求，以普惠性、基础性民生建设项目为主线，原则上应从省级以上PPP项目库中进行选择，优先选择成熟度高、财政支付有保证、社会资本实力强、项目风险和利益分配合理的优质PPP项目。二是在企业选择上，以客户为中心，重点围绕实力强、信誉好、符合农发行贷款条件的行业排名靠前重点企业、绩优上市公司等优质客户群体，优选具备建设和运营管理经验的大型企业。三是在准入把关上，要认真核实在库PPP项目各项合规要素是否齐全，确保项目审批手续、论证实施流程、资本金来源及还款资金来源的合规性、真实性、有效性。对不在库的PPP项目则不予受理。
（四）创新综合金融服务模式。
一是创新投贷联动模式。根据PPP建设和运营不同阶段的需求，针对项目公司贷款融资相对容易、资本金筹集相对较难的问题，探索贷款与股权、债权及基金等联动方式予以金融支持。二是探索多种金融机构合作模式。深化与商业银行、保险公司、农业担保机构合作，完善政策性金融+商业金融+保险+担保的多渠道融资方式。三是开展财务顾问等服务。通过规划咨询、融资咨询、财务咨询等服务，在项目规划和协商谈判阶段提前介入PPP项目，掌握更多主动权和话语权。
（五）推行项目全生命周期风险管理。
坚决摒弃“重贷轻管”观念，对PPP项目实行全生命周期管理。在PPP项目评估营销阶段，对于政府付费或财政补贴作为还款来源项目，严格按规定合理评估地方政府偿债能力。对于使用者付费项目，把控好项目运营的市场收益和项目公司的履约能力；在PPP项目准备阶段，将资本金到位、项目融资还款安排、政府及第三方增信等条款内嵌合同中，降低信息不对称风险，实现风险控制前移；在项目建设阶段，防范项目采购风险、土地征拆风险、工程变更与概算调整风险，严格支付管理，并通过工程保险等方式防范融资风险；在项目运营移交阶段，把控好项目建设运营、担保变化、政策变动等关键要素，签订并用好总行下发的PPP《融资人直接介入协议》，防范建设运营期出现的实质性风险。同时，密切